Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge, colmando una lacuna del nostro ordinamento da tempo avvertita, disciplina organicamente la complessa materia della tutela giuridica dell'assistenza dei richiedenti asilo e dei rifugiati.
Il rilievo, politico e costituzionale della proposta di legge è noto ed evidente. La legge organica sul diritto di asilo, ai sensi della Costituzione e e delle convenzioni internazionali cui l'Italia aderisce, in una visione unitaria rappresenta l'adempimento di un dovere morale verso tutti coloro che nel mondo soffrono persecuzioni, compressioni e limitazioni dei diritti fondamentali della persona, riconosciuti dalla Carta delle Nazioni Unite.
Il riconoscimento del diritto di asilo, in ambito internazionale, trova fondamento nella Convenzione di Ginevra del 1951, sullo statuto dei rifugiati, e nella Convenzione di Dublino del 1990, sulla determinazione della competenza dello Stato per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità europea, rese esecutive in Italia, rispettivamente, dalle leggi 24 luglio 1954, n. 722, e 23 dicembre 1992, n. 523.
Costituiscono, inoltre, atti rilevanti ai fini della disciplina del diritto di asilo, il Manuale sulle procedure per la determinazione dello stato di rifugiato, adottato dall'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (ACNUR), nel 1979, la risoluzione del Consiglio dell'Unione europea del 20 giugno 1995 sulle «Garanzie minime per le procedure di asilo», la Conclusione n. 24 sulla riunificazione familiare, adottata dal Comitato esecutivo
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dell'ACNUR nel 1981 e la risoluzione del Parlamento europeo sulla «Risoluzione del Consiglio dell'Unione europea sulle garanzie minime per le procedure d'asilo» del 14 novembre 1996, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee C 362 del 2 dicembre 1996.
Le Convenzioni devono, infine, essere coordinate con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, resa esecutiva con legge n. 848 del 1955, con la Dichiarazione delle Nazioni Unite sull'asilo territoriale, adottata con la risoluzione 2.312 (XXII) del 14 dicembre 1967, con la Dichiarazione del Consiglio d'Europa sull'asilo territoriale e con la Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite, resa esecutiva con legge n. 176 del 1991.
Nelle fonti internazionali il diritto di asilo ha come contenuto essenziale l'accoglienza dello straniero che sia stato costretto dal Governo del proprio Paese ad abbandonare la sua terra e a rifugiarsi in un altro Paese.
L'articolo 1 della Convenzione di Ginevra indica i motivi per i quali sorge il diritto allo status di rifugiato, mentre, secondo l'articolo 32 della medesima Convenzione, il diritto all'asilo comporta l'espresso divieto di espulsione del rifugiato che risieda regolarmente nel territorio di uno degli Stati contraenti, se non per motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, ma con la garanzia di poter far valere anche in quest'ultimo caso le proprie ragioni e di avere un congruo periodo di tempo per la ricerca di un Paese in cui essere ammesso.
La sezione C) dell'articolo 1 della Convenzione di Ginevra prevede, poi, tassativamente le ipotesi in cui cessa la condizione di rifugiato. La Convenzione di Dublino stabilisce, invece, le procedure per la determinazione dello Stato competente ad esaminare le domande di asilo.
La materia dell'asilo e della protezione dei diritti dei cittadini di Paesi terzi è stata inoltre «comunitarizzata», a seguito delle modifiche introdotte con il Trattato di Amsterdam, del 2 ottobre 1997, reso esecutivo dalla legge 16 giugno 1998, n. 209, ed infine è divenuta oggetto anche del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, reso esecutivo dalla legge 7 aprile 2005, n. 57.
Anche a questi orientamenti europei si ispira la presente proposta di legge.
In Italia il diritto di asilo trova fondamento nel principio di cui all'articolo 10, terzo comma, della Costituzione, il quale sancisce per lo straniero cui sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana il diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge.
Il precetto costituzionale non ha conosciuto finora nell'ordinamento italiano una specifica attuazione.
La Corte di cassazione ha comunque affermato, con la sentenza n. 4674 del 26 maggio 1997, che «secondo l'opinione attualmente pressoché pacifica l'articolo 10, terzo comma, della Costituzione attribuisce direttamente allo straniero che si trovi nella situazione descritta dalla norma un vero e proprio diritto soggettivo all'ottenimento dell'asilo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento».
Chiarisce, inoltre, la Corte che «come è stato osservato in dottrina, il carattere precettivo e la conseguente immediata operatività della disposizione costituzionale sono da ricondurre al fatto che essa, seppure in una parte necessita di disposizioni legislative di attuazione, delinea con sufficiente chiarezza e precisione la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto di asilo, individuando nell'impedimento all'esercizio delle libertà democratiche la causa di giustificazione del diritto ed indicando l'effettività quale criterio di accertamento della situazione ipotizzata».
Con la medesima sentenza la Corte ha inoltre escluso l'applicazione della disciplina, contenuta nell'articolo 1 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
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febbraio 1990, n. 39, in materia di riconoscimento dello status di rifugiato.
L'esclusione dell'applicazione di tale normativa al diritto di asilo risiede in primo luogo, secondo la Corte, nella mancata coincidenza tra la categoria degli aventi diritto all'asilo e quella dei rifugiati, essendo quest'ultima meno ampia rispetto alla prima. In secondo luogo, la Cassazione chiarisce che la Convenzione di Ginevra, i cui princìpi sono recepiti dal citato decreto-legge n. 416 del 1989, non prevede un vero e proprio diritto di asilo dei rifugiati politici.
Dal riconoscimento del diritto di asilo come diritto soggettivo perfetto al quale non è applicabile la normativa concernente lo status di rifugiato ne consegue, come rileva la medesima Corte, che «le controversie che riguardano il riconoscimento di tale diritto rientrano nella giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria».
Tale orientamento giurisprudenziale ha trovato ulteriore conferma nella sentenza n. 907 del 17 dicembre 1999 delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione.
La non perfetta coincidenza tra la figura del rifugiato definita dalle convenzioni internazionali e quella desumibile dal testo costituzionale si è registrata, peraltro, anche nell'ordinamento francese, nel quale, fino all'introduzione nel 1998 di una nuova disciplina, la figura del combattente delle libertà, riconosciuta dal quarto paragrafo della Costituzione francese, non era coincidente con quella di «rifugiato» propria del diritto internazionale. Nel 1998 è stata approvata una nuova legge in materia di ingresso e di soggiorno degli stranieri, che modificando la precedente legge del 1952 ha riconosciuto due forme di asilo: l'«asilo costituzionale» e l'«asilo territoriale». L'istituto dell'asilo territoriale ricomprende anche gli stranieri che, pur se non riconoscibili come rifugiati, non possono comunque ritornare nel Paese di origine a cagione di rischi per la loro vita o sicurezza personale.
Onorevoli colleghi, la legge sul diritto di asilo costituisce attuazione dei valori di libertà, di inviolabilità e di rispetto della persona, a prescindere dalla razza, dalla lingua, dal sesso, dalla confessione religiosa, dall'etnia, dalle condizioni sociali ed economiche.
Questi valori non appartengono a nessuna parte politica, ma rappresentano la condizione e il fondamento della democrazia, nella quale tutti ci riconosciamo e per la quale è sorta la nostra Repubblica.
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